专家:彩票公益金投社保有悖原则 应需解释5.7亿

　　近日，彩票巨奖频出，再度引起了公众对彩票公益性的关注，福彩创下了5.7亿元巨奖的新纪录，不久后，体彩也诞生了2.56亿元的巨奖。两个得主都在悄无声息中兑走了巨奖。由此也引发公众对大奖得主究竟是谁、彩票中奖是否存在造假的猜测。大奖得主信息有无必要公开？彩票管理机构该如何回应公众对彩票公益性的追问？彩票业如何获得公信力？本版特约专家对这一公众关注问题进行讨论。

　　本报记者 李 龙

　　实习记者 夏 婷 石克尧

　　本期嘉宾

　　王薛红(北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长、博士)

　　苏国京(中国民主建国会企业委员、中国彩票行业沙龙创办者)

　　彩票公益金的去向是决定其是否具有公益性的关键。我国彩票资金到底用在了什么地方，应该给所有人一个解释。

　　——王薛红

　　彩票行业应该有自己的行业协会或者商会，在行业监管部门和彩票参与者之间架起一道桥梁。

　　——苏国京

　　困惑

　　兑彩票巨奖，为何总是悄无声息？

　　究竟是谁领走了彩票巨奖？彩民在追问，所有关注彩票事业的人也都在追问。彩民的知情权和中奖者的隐私权谁更重要？

　　苏国京表示，在美国，各州对彩票的法律规定互有差异，有的州规定中奖者信息必须公示，而有的州明确予以保护。由于公布中奖人信息后造成的中奖者的人身安全等负面问题并非个案。中国属人情社会，中奖人信息的完全披露，可能需要一个过程。对此，相关部门可以进行讨论，听证后选择一个折中的披露机制，至少应该在当前的基础上再前进一步，有限度地公开中奖者的信息，让彩民有一定的知情权，不至于像现在这样，每次大奖得主都戴着个面具领奖。

　　在王薛红看来，大奖得主信息可分为两个层面：一是涉及个人隐私方面，如家庭住址、电话、工作单位等，这个必须尊重中奖者个人意愿，可公开，也可不公开；二是必须公开的内容，如中奖站点、中奖金额、中奖票号，以及大奖得主选号的过程等，这方面彩民应当有知情权。

　　彩票机构傲慢对待彩民追问

　　面对公众对5.7亿元大奖的质疑，北京市福彩中心相关负责人表示，兑奖已结束，不会再就任何衍生问题做回复。王薛红认为，对第一、二注彩票是如何在2秒钟内打出来的，彩票中心有必要进行解释，还应该具体向彩民操作，机器是怎么在2秒内打出这两张彩票。这些技术信息虽然不是中奖者信息，但显然比中奖者信息更应公布，而不能拒绝回复。

　　追问

　　彩票公益金去向不透明影响公信力

　　事实上，彩民在彩票巨奖得主信息公开的吁求背后，也暗含了对彩票公益金去向的追问。每年8月，财政部的网站上都会公布上一个财年中央彩票公益金的使用情况。但就和“三公经费”的公开一样，缺乏细节，项目也很庞杂，这难免影响了彩票公益性的定位和彩票管理机构的公信力。

　　苏国京认为，现在国内的彩票销售，50%用于返奖，35%是公益金，15%是发行费(其中7%给到彩票销售站点)，最值得关注的是35%的公益金。目前，福彩募集的公益金去向是：养老、助残、救孤、济困、赈灾；体彩公益金去向是用于体育事业及相关公益资助。而财政留成彩票公益金的近半资金大部分投入社保基金。这有悖彩票公益的使用原则。

　　王薛红认为，彩票公益金的去向是决定其是否具有公益性的关键。我国彩票发行已近30年，这些资金到底用在了什么地方，对社会公益事业的贡献到底有多大，使用的有效性又有多少，应该给包括彩民在内的所有人一个解释，这才能吸引更多人投入到彩票事业中来。

　　彩票公益金的去向不够透明，与彩票发行的垄断不无关联。此前，有媒体报道，中国彩票发行权自1987年起被民政部和体育总局垄断，这种部门垄断使得彩票公益性大打折扣。

　　苏国京说，彩票资金的使用和分配权不应仅由个别部门负责支配，而应该是在国家统筹下的计划分配。国家应该根据每年工作重点的不同，将彩票发行权分配给不同的行业和部门。遗憾的是，受《彩票管理条例》制约，中国国家彩票概念的推行目前只能还是一个概念。

　　王薛红认为，国家可以考虑成立垂直的国家彩票部门，统一发行国家彩票，这更适合彩票的发展方向。

　　对策

　　变部门彩票为国家彩票

　　部门彩票弊端明显，影响着彩票的公益性和公信力，必须打破彩票的部门垄断，改变现有彩票发行机构集“裁判员”和“运动员”于一身的体制。

　　苏国京建议成立国家彩票促进局，将两彩中心并入，统一监督、管理，并共同部署国家彩票战略。国家负责发行彩票，把所募集的公益金划归国家所有，国家按各个行业、区域的需求和当期重点扶持项目等进行跨行业、跨区的公益金分配；针对某一行业或某一特殊事件可单独发行事件或行业彩票。

　　将部门彩票上升为国家彩票，一直是王薛红近年来的努力方向。她认为目前的体制现状是事业单位在做彩票发行，但彩票的发行和销售又是纯粹的商业行为，这使得彩票发行部门的定位非常尴尬，而且相当模糊，既是“运动员”，又是“裁判员”，这也影响着《彩票法》的出台。

　　500万元封顶限制应尽早取消

　　苏国京认为彩票行业发展到现在，应该有自己的行业协会或者商会，在行业监管部门和彩票参与者之间架起一道桥梁，遇到争议和问题时，可由行业协会出面回应质疑和解决问题。

　　王薛红则一直呼吁成立中国彩票监督管理委员会，将香港、澳门的彩票业统一纳入管理。同时重视彩票对社会经济发展的推动作用。在美国、加拿大，彩票业在财政收入中占到20%。我们也应重视彩票，做大做强彩票产业。

　　苏国京还认为，中国彩票规定了头奖500万元封顶的限制，催生了中国特色的倍投行为，这种玩法大大弱化了彩票的公益性，强化了彩票的博彩性。因而，500万元封顶的限制应尽早取消，让2元钱也一样可以中5.7亿元巨奖。

　　中美彩票立法不同

　　彰显东西文化差异

　　面对“个人隐私权”与“公众知情权”的冲突，我国与美国彩票机构体现出了完全不同的立法取向，造成这种不同取向的根源是什么呢？

　　我国彩票最早发端于20世纪九十年代。2009年4月22日，我国通过了第一部有关彩票的立法——《彩票管理条例》。该条例对彩票发行机构是否应当公开中奖者个人信息，第一次作了明确回答。我国《彩票管理条例》第二十七条明确规定：“彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者以及其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员，应当对彩票中奖者个人信息予以保密。”此条规定是我国彩票机构通行做法的法律依据，中奖者匿名领奖是符合法律规定的，发行机构不公开领奖者个人信息也是合法的。

　　美国许多州都建立了发达的彩票业。美国《信息自由法》规定，美国的彩票管理机构必须公布彩票大奖获奖者照片及姓名、住址等基本信息。同时《个人隐私保护法》又严格限制了获奖者个人信息的用途，获奖者的个人信息只能用于公布获奖信息，而不能用于其他目的。在美国，除了堪萨斯、马里兰、特拉华、密歇根等六个州外，别的州都要求公开获奖者的身份。

　　隐私权和知情权需要平衡

　　从文化根源来看，国人在处理人际关系时总是呈现出群体取向，避免锋芒毕露，因为有“枪打出头鸟”和“出头椽子先烂”的说法。如果中奖者的信息被公开，他可能遭遇到种种不便。所以，我国立法选择了优先保证中奖者的“个人隐私权”。

　　西方是个人主义取向，美国人历来以重视隐私著称于世界，正是这种 “重视隐私”的传统使得个人主义取向的美国人，十分崇尚“私有”，中奖者个人信息在被公开后，不会受到太多的影响。因为中奖是中奖者个人的事情，其他人或政府均无权干涉。所以美国在彩票立法时，选择优先保证“公众知情权”。

　　需要强调的是：无论是中国还是美国，在考虑“个人隐私权”和“公众知情权”时，都是在隐私权和知情权平衡的视角下来界定另一方的。现今，美国也不是要求完全公布中奖者个人信息。事实上，“个人信息保护”与“公众隐私权”即使在现有法律框架下也并非没有调和的途径，例如中奖者可以通过设立公司，让公司代领奖金的方式来避免个人信息泄露。

　　(作者肖雪，单位为中国政法大学比较法学研究院)

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