[摘 要] 公众广泛参与决策是《21世纪议程》的一个重要组成部分，是可持续发展概念的基础。本文在考察公众参与的社会背景的基础之上对有关环境政策及环境法中的公众参与规定进行了分析，认为公众参与的对象其实并不局限于公民参与，广义上的公众参与包括一切与环境保护工作有关的单位、部门、群体和个人形成的一种塔式关系；对公众参与行为的层面从三个方面加以分析，将参与行为划分为五个不同的层次；对参与模式进行了再认识：根据公众参与对象的层次结构，指出公众参与行为可分为上行公众参与和下行公众参与两个指向，以及纵向联系与横向联系两个方面；最后，对公众参与方式进行了深入思考，包括：观念性参与、组织性参与、法规性参与、政策性参与以及国际合作。

　　[关键词] 环境保护 公众参与 可持续发展

　　一．公众参与的社会背景

　　公众广泛参与决策是《21世纪议程》的一个重要组成部分，因为它与更大的责任一起，是可持续发展概念的基础。《21世纪议程》用几章论述了许多不同的群体，包括妇女、儿童和青年、土著居民、非政府组织、地方当局、工人和工会、商业和工业、科学家和技术专家以及农民。在许多情况下，这些群体的个人和成员是关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源。由于政府变得更加开放和具有代表性，公共对环境信息的获得已得到改进，公众参与能动员和充分利用这些知识、技能和资源，提高政府行动的有效性。政府、企业与公众共同参与环境保护是三位一体的环境可持续发展模式，但是在许多地区还需要更多的努力来实现环境保护中真正的公众参与。值得注意的是，《中国21世纪议程》已设有“团体及公众参与可持续发展”的专章。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）已明确规定“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用”的政策。在中国，公众参与越来越被认为是许多环境政策启动的一个重要组成部分。

　　公众参与可能需要社会态度和个人行为的根本性改变。许多国家都在通过地方政府和社区团体鼓励环境管理中的公众参与，结果经常是更广泛的民主趋势，但是机构和法律上的参与通常只限于一些领域。环境保护中的公众参与思想形成于20世纪六七十年代，1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与的要求，以后许多国家的环境法律及国际性法律文件都将公众参与作为一原则写进法律之中。环境影响评价（EIA）要求在决策之前研究和公布重要的公共和私人项目的环境影响，而且通常把听证会作为EIA过程的一个正式部分。公众参与的主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。在一些国家，各机构通过调查环境退化和可能的行动过程方面的具体问题来进行公众民意测验，或以更直接的方式通过各个社会活动家在各种会议为正式代表而具体化。这些活动家包括企业家、环境积极分子、市政管理者、消费者和国家机构。

　　真正有效的环境保护除了有强有力的政府行为之外，还需要广泛的社会参与，特别是积极发挥非政府组织（NGO）的作用。NGO在地方、国家和地区各级的发展和保护活动中作为主要的活动者和合作者出现，并在包括环境教育和提高公众环境意识在内的许多方面起重要的作用：他们帮助制定和实施环境政策、方案和行动计划，制定EIA的规范；他们也通过环境运动起到了重要的倡议作用；他们还提供法律服务以帮助市民、其它非政府组织和当地社区实施公众参与权利和参加司法活动。许多研究都表明NGO在监督国家行为和促进多边环境协议的执行中起着的重要作用。对民间团体在实现地球首脑会议目标中的作用理解的改变，促使了自然资源共同管理原则的采用以及政府、非政府组织、社区组织和私有部门在制定标准和编制环境政策或行动计划方面的密切合作。

　　二．对参与对象的再认识

　　当代民主运动与环境保护运动的紧密结合，是促进环境民主（environmental democracy）得以发展的力量之源。在人们的一般观念中，公众狭义是指普通群众，公众参与（public participation）实质上特指公民参与（citizen participation）。诸多国家的环境法中都确立了公民参与环境管理的条款。1969年《美国国家环境政策法》宣布“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”；同时规定联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书“向公众公布”，并“向机关团体和个人提供关于对恢复、保持和改善环境质量有用的建议和情报。”欧共体理事会《关于环境影响评价的指令》（EC85/337）对环境影响评价的公众参与问题作了规定，包括：开发建设者对主管机关和公众提供项目资料，征求主管机关，其他部门和公众的意见；主管机关在审批过程中的责任（如考虑有关部门和公众对项目环境影响的意见，向公众公开有关项目的决定和有关情报资料等）。《里约宣言》原则10明确提出“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。”《21世纪议程》用了一篇共11章的篇幅专门论述包括公众参与问题在内的环境民主问题，特别强调加强个人、团体和非政府组织在履行已商定的计划中的作用，认为公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。

　　在中国，宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这是我国实行环境民主原则和公众参与环境管理的宪法根据。《环境保护法（试行）》规定的环境保护三十二字方针中的“依靠群众，大家动手”已包含环境民主原则的内容。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人部有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月30日）关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，以及《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”《中国21世纪议程》明确提出“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》更直接明确了公众在环境影响评价中的法律地位。

　　对以上的各种规定进行分析，我们可以发现，公众参与的对象其实并不局限于公民参与。从社会学角度讲，公众参与是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。因此，广义上的公众参与包括一切与环境保护工作有关的单位、部门、群体和个人。用不同层次及其不同的参与面来表示，环境保护公众参与对象形成一种塔式关系。即，环境保护行政主管部门→有关部门→社会单元（企业、事业单位）→社会团体（社团、社区及民间组织）→公民（城镇居民、农民等），甚至包括政府及司法部门在内。在这一层次关系中，无论是主管部门还是有关部门，包括政府机关，其职能不仅仅是基层工作的领导，在更多的情况下，它还应以参与者——“公众”的身份参与基层工作，才能体现大社会、小政府的管理原则。

　　全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在“1997年中国环境论坛——经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上强调了社会团体等非政府组织在发动、引导和保障公众参与环境与发展事务方面的重要作用，明确指出：“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和不可替代的。” 如果说政府和国家机制、企业和市场机制分别构成了两大部门的话，那么非营利组织和社会机制就构成了第三部门，即非营利部门。非营利部门、非政府环境组织是人们追求可持续发展的一种新兴的、有效的、不可或缺的组织形式，是实现公众参与的一种有效的、不可或缺的组织方式，是自然体、非人生命体的代表，为解决“市场失灵”、“政府失灵”和公众诉讼、环保团体诉讼等问题提供了新的可能，是实现可持续发展的组织制度工具。为了正确引导和发展这一第三领域，应该加强理论研究，制定有效的规范非营利部门活动和行为的政策和法律。

　　三．对参与行为的层面分析

　　根据国家有关规定，环境保护中的公众参与包括以下几个方面： 积极参加环境建设，努力净化、绿化、美化环境；坚持做好本职工作中的环境保护，为环境保护尽职尽责；参与对污染环境的行为和破坏生态环境的行为的监督，支持环境执法，促进污染防治和生态环境保护；参与对环境执行部门的监督，促其严格执法，保证环境保护法律、法规、政策的贯彻落实，杜绝以权代法、以言代法和以权谋私；参与环境文化建设，普及环境科学知识，努力提高社会的环境道德水平，形成有利于环境保护的良好社会风气。这几方面的参与行为可划分为三个层面。第一层面是公众对环境宣传教育的参与。第二层面上升到公众自身的环境友善行为（environmental friendly behavior）。如自觉维护环境卫生，绿化、美化环境，不做破坏环境的事情等。在这一层面，公众的环境意识转换成行为，但只停留于自律角度，从我做起，爱护环境，多做有利于环境的事情。第三层面是鼓励公众发挥民主监督作用，一方面是对污染环境的行为和破坏生态环境的行为的监督，另一方面也要对环境执法进行监督。这实际上就是环境法实施中公民实施的主要内容。 这种参与行为除了要求公众具备一定的环境知识、法律知识，还要有主体性和参政意识。

　　公众的环保参与行为可划分为五个不同的层次：（1）从未有过任何与环保有关的行为；（2）与其他人谈论环境保护问题；（3）参与环境宣传，增进环境了解，充实环保知识；（4）参加有关环境保护的公益活动；（5）为解决日常环境污染问题进行投诉、上访。而推动公众参与环境保护的动力可能来源于两个方面：观念上的转变，即具有深层次的环境意识——环境价值观和对利益的维护与追求。余谋昌认为，“所谓环境意识，它是人与自然环境关系所反映的社会思想、理论、情感、意志、知觉等观念形态的总和。它反映人与自然环境和谐发展的一种新的价值观念。” 他认为20多年来，人类的环境意识正从浅层向深层发展，从“限制性”功能向“创造性”功能发展，从限制污染行为向无污染行为的方向发展。

　　有的学者还力求把抽象的环境意识具体化和可操作化，如Dunlap和Van Liere提出的新环境范式（new environmental paradigm）认为拥有环境价值观的人，与其他人相比有着不同的对待自然，观察世界的视角，且在此观念的驱使下，公众的环保参与行为会相对稳定，不容易受外界环境的影响而变化。对于普通公众来说，拥有环境意识是实现全民参与环境保护的基础和先决条件。观念的转变需要一定的时机和条件，如较充足的物质财富，公众较高的受教育水平等，“后物质主义”（Post-materialism）观念认为，伴随着工业社会使人们的物质生活逐渐富足，人们从对物质的追求将会转移到对非物质问题的关注上来。当人们认识到环境破坏后果的严重性，并能把这一后果的责任归咎于自己时，就会产生一种利他的心理，这种心理会促使人们关注环境、保护环境。

　　而在大多数欠发达国家和地区，自身利益考虑则是促使人们参与环境保护的主要动力，人们的参与行为往往以事件为导向，具有一定的针对性：如果发生危害到公众的身体健康或其他利益的事件时，公众的参与就会空前高涨；一旦事情得到解决，公众的参与可能就会告一段落，直至有新的事件发生。由于环境问题具有跨时空的性质，环境利益主体如何界定，以及应该由谁来代表这些利益主体，已对传统的代议制民主理论提出挑战。 具体到环境保护制度上，政府及环保机构应创造条件，使公众参与的作用由事后监督扩大到事前审核。让公众参与环境保护监督管理的全过程，不仅满足了公众参与决策的要求，而且也便于公众对整个活动的知情与监督。

　　四．对参与模式的再认识

　　公民参与环境管理不仅是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要标志，它与国家的政治民主化进程是紧密联系在一起的。 美国（包括其它西方国家）的环境保护运动是自下而上开展的，针对已经出现的问题，经由民间组织向法院起诉、向议会呼吁、游说，最终通过立法，实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督和控制。因而，环境保护最重要的工具是NGO和公众参与以及法治。庞大和积极活跃的NGO，是与美国“大社会，小政府”的制度结构相配套的。我国是社会主义国家，尽管中美两国的社会和经济发展不同，行政机构和司法制度差异巨大，但这不应该妨碍我们去了解和借鉴有益的经验。我国实行的是社会主义民主，制定政策时注重广泛征求群众意见，“从群众中来，到群众中去”一直是中国共产党领导的基本方略。毛泽东把制定1954年宪法的经验概括为“领导与群众相结合”的方法，并指出“一切重要的立法都要采用这个方法。” 环境政务公开能使公众拥有环境知情权、参与权和监督权，从而有效地维护自己的环境权益。

　　根据公众参与对象的层次结构，参与行为可分为上行公众参与和下行公众与两个指向。例如城乡居民通过缴纳环境税和选举环境代表两种方式行使参与环境保护的责任和权利。这种权利和义务，主要通过全民所在社团与社区体现出来，但也可越过中间环节与环境管理部门和政府机关直接沟通。社会团体、企事业单位、横向有关部门则主要通过社团活动、交费和协作方式行使义务参与。在荷兰，全国有66个水董事会，居民可以直接选举代表其利益的董事会成员，这充分体现了他们作为参与者的实质性权利。另一方面，每年须交纳的治污税收体现了其公民义务。对企事业单位、社团和居民所接受的下行参与关系来说，分别有赖法律法规的健全、咨询与征求意见和经常性的宣传教育来实现。完善的立法将公众参与纳入到了规范化、法制化的轨道：上层管理者必须意识到、自己的责任不仅仅是发号施令，更为重要的，还是以参与者的身份协助下层并率先垂范，这样才能与更多的公众一起做好工作。否则，由上而下的指令或宣传活动便难以奏效。

　　由于环保问题和公众的健康有直接的关系，公众的参与非常有必要。环境保护不应该只限于按照排污量交费或进行污染防治，因为环境质量并非用钱即可买到，为此还要采取其它综合性的环保措施。应该根据具体的国情，使公众参与能够制度化，通过更活跃的社会活动将公众吸引到这一工作中来：纵向联系方面，环境保护民间组织和群众运动是公众参与环境管理的一种有效形式，其活动有助于政府加强环境管理；横向联系方面，环境管理部门与其它有关部门之间主要的环境参与方式就是积极的协作，在目标一致且分工明确、逐步形成共识的情况下，横向协作必将更加协调和密切。当然，最重要的不在于采取什么样的模式，而在于环境政策及计划的可行性和取得的实际效果。

　　信息公开、透明和公众参与决策是确保制度建设特别是法律制度建设的前提和基础。立法的公众参与机制可以在相当程度上赋予法律的正统性、民意性和权威性，使所立之法易于被公众接受和服从，亦在一定程度上为未来法律的执行清除了某些潜在的阻力。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对此作了基本规定。根据这些规定，环境保护制度在形成过程中，要深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。有关环境保护制度草案直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，还可以举行听证会；必要时，可以向社会公布，征求意见。这些规定从程序上保障了环境保护制度建设的公开、民主和科学。可以预言，作为一种兼容公正、效益和效率理念的服务型的法制建设模式，回应型环境法制建设将成为中国环境法制建设改革的主流趋势。

　　五．对参与方式的再认识

　　“环境公共财产”论“公共委托”论和公民环境权理论的提出，为公众参与确立了理论基础。环境保护在很大程度上属于一种社会公共政策，它以保护社会整体利益为出发点和目的，对个人影响是波及性的。《里约宣言》原则10规定：“应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”随着社会分工的发展，群众参与的形式也会发生变化，许多社会关系往往不是，也不可能是所有的居民都参与，而只是部分居民参与，或只参与其中的一部分。社会关系的复杂化，科学技术的发展，只是改变了公众参与的形式，并没有改变立法需要公众广泛参与的本质，更不能表明现代社会是什么“专家统治”和“精英统治”的社会。 这里所谓参与方式，主要是区别不同性质，不同程度的公众参与。

　　（1）观念性参与。这是最广泛最基本的参与方式，同时也可以说是最重要、最深刻的参与方式。因为一切的改变往往都是以观念的改变开始，一切的成功也往往是从确立正确的观念开始。这有赖于绿色教育体系的健全包括基础教育、高等教育、村民居民教育以及公职人员再教育等。人类需要可持续发展，绿色观念必须深入人心。要通过各种手段促使环境意识在全民中生根，并促使人们在实际工作及生产、生活中对环境可能产生的影响引起足够重视。

　　（2）组织性参与。这是机体的筋骨，是将观念意识化为群体行动的杠杆。发展环境保护社会团体和环境保护群众运动，是实现环境民主和公众参与的组织保证和社会基础。以社团、社区为单位组织环保宣传，开展环保活动是临时性的组织；以单位、部门为主体组织环保协作则较为经常、较为固定的业务性组织。这两种参与形式目前在国内颇为限，亟需加强。

　　（3）法规性参与。即制定具体、完备的法律法规，强制性地对环境保护活动及行为进行规范。截止1999年，中国已制定了《环境保护法》等6部环境法律和《森林法》等12部资源法律；修改后的《刑法》增加了“破坏环境与资源保护罪”的规定；国务院发布了《自然保护区条例》等28件行政法规；此外，国家环保局制定了427项环境标准，地方也颁布了900多项环境法规，初步形成了中国环境法体系。 但其有关法规的细化与完善仍是一项重大而紧迫的任务。另外，要按照可持续发展的系统要求，建立健全生态化的法律体系；建立健全环境执法中的公众参与机制和公民诉讼的具体法律保障机制。

　　（4）政策性参与。环境政策的内容包括对所有对环境产生影响的人类社会经济活动的调整。一方面它具有广泛性、综合性的特点，另一方面，其任务又具有很强的针对性，解决这一矛盾的唯一途径是一体化、全过程管理控制的思想。如环境与发展综合决策制度、环境标志制度、清洁生产制度、源削减和源控制、环境影响评价及后评价、战略环评制度以及ISO14000等，都体现了这一特征。无论是人类社会的组织行为、生产行为或是社会活动、生活行为，其全过程均应受到环境管理的监督控制。要加强政策（包括法制）的宣传、教育及贯彻力度，防治政令不通、政策走形和各自为政的现象，以形成一个完整配套、协调平衡的一体化的综合政策体系。

　　（5）国际合作。对于国际环保事业而言，国际合作具有特别重要的意义。所有涉及人类社会可持续发展的合作伙伴——政府、政府间组织、私人部门、科学界、非政府组织和其他主要的集团，应该为了地球和人类的共同未来而努力，以解决这一复杂和相互作用的来自经济、社会和环境方面的综合挑战。一般来说，国际环境法的习惯法规则只要不与现行国内法相抵触，由各国直接予以适用。国际环境法中的条约，则一般要由国家通过一定的立法加以认可或转化之后才能在国内适用。如我国的《环境保护法》规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国的法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”

　　实行环境民主原则是由可持续发展本身的性质和特点决定的，它不仅是一个社会公益性问题，而且还是与每个居民的安全和健康密切相关的私益问题，为公民广泛参与环境保护及其成为环境法的原则提供了理论依据。它是正确处理可持续发展过程中政府和群众、管理者与被管理者、少数和多数的关系的基本原则，是正确处理政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者的指导原则，是保障公民环境权、发展权的需要。 公众参与环境保护同时取决于公众的环境意识与政策及法律制度的保障。建立健全适合我国国情的公众参与制度，必将对维护公众的环境权益、推动我国的环境民主、完善我国的环境保护政策体系起到积极的作用。

（来源：国家环境保护总局武汉大学环境法研究所）