专家解读销售彩票暂行办法 网络代售彩票不违法

　　记者：购买彩票人，包括社会公众，最怕的是彩票发行机构和销售者不可靠，如果它们出了问题，或者找不到了，那么买彩票的人的利益肯定无法得到保障。您认为征求意见稿，有没有妥善地解决彩票发行机构和彩票销售机构的风险控制问题，或者您建议采取何种措施妥善、合理地实现对其风险的合理控制？

　　答：根据征求意见稿规定，彩票的发行和销售主要涉及四个主体：彩票发行机构、彩票销售机构、代销者和彩票购买者。其中存在两个民事法律关系：基础关系是彩票发行机构与彩票购买者之间的合同关系。中间关系是发行机构、彩票销售机构、代销者之间三方或双方的代理销售关系。

　　由于代销者是彩票发行机构或销售机构的代理人，根据《民法通则》、《合同法》、《侵权责任法》的有关规定，当代销者实施了侵权或违约行为时，被代理人对代理人的代理行为应承担民事责任；委托授权不明的，被代理人应当向第三人承担民事责任，代理人负连带责任。但目前的征求意见稿中，缺少规范彩票发行机构、彩票销售机构、代销者行为和明确各方权限和责任的规定。

　　在制度设计上我认为有缺陷，应当考虑彩票发行机构和彩票销售机构的风险控制机制。对此我的建议如下：

　　一是，结合《彩票管理条例》的有关规定，在该办法中安排相应的条款，由彩票的管理部门即民政部和国家体育总局根据实际情况负责制定和修改彩票发行机构、彩票销售机构、代销者（或合作单位）和彩票购买者的格式合同。二是，可以参考网络游戏服务合同格式文本，应当根据法律专家的意见，严格规范代销者（或合作单位）的行为，在合同中对各方的法律责任进行清晰、完整的阐述。三是，根据具体情况依据我国现有的法律规范建立保证制度，以实现代销者未来违约或侵权时须承担责任的先履行保证。

　　征求意见稿规定，投注账户应当包括彩票购买者姓名、有效身份证件号码、联系电话、交易记录、资金支付记录等信息，并且每个彩票购买者只能开设一个投注账户仅限彩票购买者本人使用。这一规定 ，在社会上反应较为强烈，您对此有何评价或建议？

　　答：我国目前期望在移动通信服务和网络游戏服务中建立实名管理制度。我认为该项制度建设必须经历复杂渐进的过程。该项工程存在着诸多客观因素的限制。当前，比较具有实质性影响和进展的是实名注册。这是目前实名制的基本现状。若要再向前推进到实名审核、验证的阶段，则需要增加大量的人力、物力和时间上的成本并且牺牲效率和效益，在短时间内实现较为困难。

　　但是我认为基于彩票运营的安全性和统一性的考虑，建议彩票的实名注册的账户系统应当由彩票发行机构建立和管理，成为全国性的投注账户系统。由彩票发行机构统一保存和管理彩票购买者的投注账户信息。实名注册的落实有一系列的工作要做，我认为彩票发行机构应当在与彩票购买者的格式合同中落实实名制的相关约定，如未成年人不得注册的条款，虚假注册的责任承担的条款等。

　　我觉得还有一个特别引起社会广泛关注的问题是对个人信息的保护问题。

　　在该办法中，我建议就彩票发行机构、彩票销售机构和其他相关单位收集、处理彩票购买者的信息时要注重对彩票购买者的信息保护等做出行政管理方面的要求，并在制度上设置法律责任，切实保护彩票购买者的信息安全。在技术上我认为应当建立前端匿名、后端实名的信息管理系统。在该办法中对各主体收集、保存、使用以及与第三方共享彩票购买者个人信息的行为做必要的规范并进行严格管理。

　　彩票销售数据与资金安全是个大问题，直接关系到彩票运营安全和彩票购买者的利益，我国现行法律是如何规定的，征求意见稿有什么变化，对此您有什么建议和意见？

　　答：我国《彩票管理条例》确立了归集管理的原则，第十四条第二款的规定，“彩票发行机构、彩票销售机构负责、彩票销售系统的数据管理、开奖兑奖管理或者彩票资金的归集管理，不得委托他人管理”。因此，建议由彩票发行机构建立统一的数据管理系统、资金管理系统，并由彩票发行机构、彩票销售机构进行管理和结算。

　　征求意见稿提出彩票发行机构应当根据投注账号绑定的银行账户所属行政区域，对互联网销售彩票销量进行省际划分，并分别计入各省、自治区、直辖市的彩票销量。我认为该规定在制度设计上还要考虑执行的灵活性，要关注如何确定彩票购买者所属行政区域的问题。因彩票购买者不可避免的存在因各种因素而迁徙的情况，为保障彩票购买者的权利，我建议应当允许彩票购买者对绑定的银行账户进行变更。但为保证销售的安全及各地的销售秩序，建议对彩票购买者变更绑定的银行账户的频率和次数做相应的限制。

　　为了保障彩票销售数据的安全并不被滥用，应当考虑对互联网代销者的行为予以规范。这是因为，当互联网代销者自身规模和销售量大到一定程度时，其掌握的客户信息和销售数据也较大，该类数据极可能会被用于不法目的的分析、处理，有可能导致个别代销者控制市场的情况出现。所以彩票发行机构和彩票销售机构对此应该严格防范，我认为这是该办法应当着力解决的问题，并制定与代销者的格式合同公布执行从各方面加以规范。充分利用立法法对规章所授予地权限，针对违法行为设置罚则与市场退出机制。

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