提出兑奖周转金等新概念 《细则》彩票立法探路

　　财政部正式公布《彩票管理条例实施细则》，成为近日业界热议的焦点。细则从彩票概念界定、彩票发行和销售管理、彩票开奖和兑奖管理等六方面进一步细化了《彩票管理条例》。纵观细则，针对彩票印刷错误、未成年人购彩、中奖者捐款等也做了较为详细的阐释。

　　但也有评论认为细则还不够“细”，没有在可操作性上取得实质性进展。对行业内许多新兴领域例如网售彩票，仍然“欲言又止”。而记者在采访过程中了解到，无论是从事研究工作的业内人士还是市场从业人员，均认为上述论断较为主观，且流于表面。

　　“作为一部将在今后规制整个彩市的法规，出现一些较为概括的表述无可厚非。而所谓的‘欲言又止’，从一个侧面恰恰体现了《实施细则》的预见性。包括亿元巨奖的频现、市场营销模式的发展、新游戏的上市，均可在文中寻找到相对应的条目添加细节与措辞修正。”中民卓彩科技成长无限公司运营总监张靖告诉记者。

　　首次界定非法彩票

　　具体处罚措施欠明确

　　第七条 非法彩票，是指违反条例规定以任何方式发行、销售以下形式的彩票：

　　（一）未经国务院特许，擅自发行、销售福利彩票、体育彩票之外的其他彩票；（二）在中华人民共和国境内，擅自发行、销售的境外彩票；（三）未经财政部批准，擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票品种和彩票游戏；（四）未经彩票发行机构、彩票销售机构委托，擅自销售的福利彩票、体育彩票。

　　长久以来，何为“非法彩票”无明确界定。而《实施细则》中，首次出现了对“非法彩票”这一概念的解释。值得一提的是，上述四类非法彩票中的最后一类，则被部分从业者看做是“必要的补充”，旨在清肃擅自利用电话、互联网销售彩票的非法彩票活动。

　　“在多数人的旧有观念中，非法彩票即为未获批的彩票品种、境外私彩等。而《实施细则》则将非法渠道销售的合法彩票也列入其中，该条文很有可能是针对目前处于‘有条件解禁’状态的无纸化售彩领域。”广西福彩中心桂南管理处负责人蒋加林认为，目前国内存在着许多未授牌的网络售彩公司，其中部分公司甚至未与任何机构取得合作，严格按照细则界定，它们所出售的彩票也应算非法彩票。“该条款的设置，无疑为日后进一步整顿无纸化售彩领域奠定法律依据。”

　　就此条款，前TOM网站彩票主编张志强认为，当下，互联网上有很多鱼目混珠的网络私彩。私彩较国家发行的正规彩票返奖率高，对不明情况的彩民吸引力大，但在奖金兑取上根本无法保障。彩市的良性发展，离不开国家对于私彩的严厉打击。

　　“但非法彩票销售人员的处罚，是否应该具体予以说明，从而加大打击力度。”搜狐彩票频道主编杨晓光说，感觉在具体操作或执行方面还应该更加细化。

　　与时俱进

　　跟进市场发展趋势

　　第二十五条 彩票机构应与彩票代销者签订彩票代销合同。彩票代销合同应当包括以下内容：“委托方与受托方的姓名或者名称、住所及法定代表人姓名。”

　　“法定代表人姓名”为新增内容。“增添这一名字，实为将公司、单位的概念引入到彩票的代销关系当中。”辽宁省福彩中心电投部部长卢雁表示，随着我国彩市快速发展，公司化运作模式逐渐渗透其中。无论是即开型彩票的销售，还是新兴的互联网售彩均会涉及与行业公司的合作。因此，“法人姓名”理应出现在代销合同之中。

　　对此，蒋加林也持类似观点，“《实施细则（草案）》中的‘彩票销售组织体统’，在《实施细则》中全部改称‘彩票销售网络’。相比之下，后者的措辞带有明显的市场化色彩。”

　　规则制定适应

　　新游戏机理

　　第三十四条 彩票发行机构、彩票销售机构应当向社会公告彩票游戏的开奖方式、开奖时间、开奖地点。

　　第三十五条 条例第二十二条所称开奖活动结束，是指彩票游戏的开奖号码全部摇出或者开奖结果全部产生。

　　通过专用摇奖设备确定开奖号码的，应当在当期彩票销售截止时封存彩票销售原始数据；通过专用电子摇奖设备或者根据体育比赛项目确定开奖号码的，应当定期封存彩票销售原始数据。

　　彩票销售原始数据保存期限，自封存之日起不得少于60个月。

　　“上述规定可视为对新游戏上市可能遇到的问题有所跟进。”张靖解释道，将“彩票销售原始数据保存期限”延长至“不得少于60个月”，就目前的市场情况来看，尚处于研发阶段的电子即开彩票就需要较长的销售与数据保存周期。

　　此外，细则第三十四条中将草案原有的“当期销售截止时刻”剔除。在广东商学院彩票研究中心主任胡穗华看来，这一细节变化也顺应更多新游戏的潮流。“如一些快开游戏以及体育竞猜游戏，都较难把握准确的销售截止时间。在部分国家，足球竞猜型游戏甚至将销售时间延续至比赛的过程当中。”

　　亿元巨奖

　　催生“兑奖周转金”

　　第五十六条 彩票机构应当在业务费中提取彩票发行销售风险基金、彩票兑奖周转金。彩票兑奖周转金专项用于向彩票中奖者兑付奖金的周转支出。

　　纵观《实施细则》全文，若干名词从未在此前的任何彩票法规中出现过，“彩票兑奖周转金”便是其中之一。《实施细则》第五十六条规定“彩票发行机构、彩票销售机构应当在业务费中提取彩票发行销售风险基金、彩票兑奖周转金”。

　　“双色球亿元大奖得主中奖次日便现身兑奖，而奖金从中彩中心划拨至省级福彩中心需要一定时间。这时用于充当奖金的周转金，就可从省中心的业务费中提取。”张靖解释，兑奖周转金概念首次被提及，与近两年彩市频现的亿元巨奖不无联系。各地彩票销售机构在调配巨额奖金过程中遇到过的实际问题，也促成了“彩票兑奖周转金”正式出现在彩票法规中。

　　为彩票立法

　　打下坚实基础

　　“政府彩票管理部门制定了一些行之有效的彩票管理制度和政策，彩票机构在实践中也形成了一些成功经验和做法，但这些制度、政策比较分散，且法律级次较低，有必要对其进行归纳梳理并提高法律级次。”财政部有关负责人就《细则》有关问题答记者问时说道。

　　虽然公众对细则的详尽程度仍存诟病，但受访专家普遍认为，细则出台本身就是最大亮点。彩票专家白松认为，《彩票管理条例》的实施，将我国的彩票业管理，从法律上提高了一个级别。而即将实施的细则则进一步细化《条例》内容。包括规定了财政、民政、体育行政部门彩票管理职责、规范彩票发行和销售行为、加强彩票开奖和兑奖管理、加强对彩票资金管理等条款。对于彩票立法来说，均为不可或缺的前期准备。

　　（本报记者 倪佳 刘玫梅）

　　■ 评论 和社会公众

　　■ 再近一些

　　《彩票管理条例》于2009年7月正式实施，历经两年半之后，其实施细则终于日前正式发布，可谓是千呼万唤始出来。虽经千呼万唤，该实施细则还是体现出了相当多的亮点，当然也不乏让人感觉遗憾之处。

　　关于非法彩票的明确界定，对打击日渐猖獗的私彩意义重大。然而，在如何打击非法彩票方面却显乏力，只是规定有关部门和机构应该当配合公安部门和工商行政管理机关依法查处，没有细化有关部门和机构在打击私彩方面的具体责权，甚至在代销者条件以及代销合同要求条文中都没有明确规定不得销售非法彩票，更没有对销售非法彩票的机构和代销者的处罚条款。

　　在贯彻不得向未成年人销售彩票方面，规定有关机构和代销者可以查验彩票购买者或兑奖者的有效身份证件，可以说是授予了一定的“执法”权，但有关机构和代销者不得向未年人出售彩票的责任并没有细化，对向未年人销售彩票的有关机构和代销者的罚则亦未明确。

　　实施细则的最大亮点在于，对彩票管理职责、彩票发行销售、彩票开奖兑奖、彩票资金管理等作出了相当详尽规定，包括监管部门、彩票发行行政管理部门、彩票发行销售机构、代销者等的责权利的界定，说是界定到细枝末节也不算过份。但总体而言，这个实施细则基本还是彩票行业的一个“自律”性法规，社会公众参与彩票发行管理、资金使用情况监督的接口不够健全，只是规定有关部门和机构“应当”在一定的时限公布彩票发行相关数据和资金使用情况，并没有明确公布的渠道、方式以及如果不能及时公布的罚则，更没有明确社会公众行使对彩票销售、开奖、公益金使用等方面监督权的条文。

　　彩票发行销售看起来是行业内的事情，但却关系到数以亿计参与彩票娱乐活动的社会公众，关系到受益于彩票公益金的困难群体。细则在详尽细化彩票行业内有关部门、机构和个人的责权利的同时，如果能更多更好地兼顾社会公众的责权利，和社会公众再近一些，这一彩票法制化建设和规范化管理的重要成果的意义会更加重大。

　　（松榆轩主/文）

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