核心提示 近日，长春亚泰足球俱乐部状告中国足协的行政官司，因法院不予受理和全国人大代表的上书人大建议法院受理此案，再次成为公众关注和争议的焦点。事情至此第一个问题很自然地被提了出来。正当公众探讨、呼吁司法介入调查足球“黑哨”之际，恰恰有了现成要求司法介入的人和事，何以中国的司法还会退避三舍？此案能否受理的争议多少让普通公众不明不白。起诉的一方振振有词，法院的裁定也有理有据。双方都能从现行法律中找到立论依据。何以明文规定的法律会生发出不同的意思？到底谁理解的法律是准确的呢？“依法办事”又该依谁理解的法去办事？由此，一个长期困扰法律界的难题也终于被摆到了台面上。行政机关、社会团体的内部权力要不要受法律的制约？受这些权力处罚的个人或单位能不能得到法律的救济？据了解，目前我国“民告官”官司的一大特点是，法律不管行政机关、社会团体内部事务，就是说一个人或者一个单位如果不服“内部”处罚，是不能告到法院的，是得不到法律救济的。而法律专家则以为，现代法治社会是不能容许有不受法律制约的权力存在的。不受法律制约的内部权力真空应该填补。 新闻背景 2001年10月16日,中国足球协会做出足纪字(2001)14号《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》(简称“14号处理决定”)；2002年1月7日,长春亚泰足球俱乐部及其教练员、球员，因不服“14号处理决定”,向北京市二中院提起行政诉讼；1月23日，北京市二中院做出(2002)二中行审字第37号行政裁定书，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合法律规定的受理条件”为由，裁定不予受理；1月28日,有消息说亚泰俱乐部将向北京市高级法院提出上诉，请求撤销北京市二中院裁定，并依法裁定受理本案；1月29日,全国人大常委吴长淑等12名人大代表联名上书全国人大常委会,要求北京市高级法院受理长春亚泰足球俱乐部对中国足协提起的行政诉讼。 足协能否成为 行政诉讼被告 焦洪昌中国政法大学教授 要回答这个问题，先要弄清中国足协的性质。我以为，中国足协具有双重性。首先，中国足协是社会团体。依据1998年10月国务院通过的《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意，并依据法律、法规进行登记。在我国的社会团体中，既包括全国性社会团体，又包括地方性社会团体。目前，全国性社会团体有1800多个，地方性社会团体20多万个。全国性社会团体中，学术性社会团体688个；行业性社会团体416个；专业性社会团体525个；群众性社会团体181个。在全国性社会团体中，使用行政编制或事业编制，需要国家财政拨款的200个。从中国足协的执照来看，它是由国家民政部核准登记的，具有独立法人资格的，全国性行业社会团体。其主要负责人占国家行政编制，其活动不以营利为目的。 其次，中国足协是行政主体。全国人大常委会通过的《中华人民共和国体育法》第31条规定，国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。中国足协享有的与足球运动有关的管理权、处罚权以及对外代表国家的权力，有体育法的法律依据，有国家体育总局的具体授权。就行政法而言，凡是经过法律授权，或者经过行政机关的委托，从事公共事务管理，提供公共服务的组织，均是行政主体。 综上，我们认为，中国足协是依法成立的，以行业协会名义行使国家足球管理职能的公共组织。 关于中国足协的行政主体地位，可能有不同认识。其挑战一方面来自中国足协和中国足球管理中心两个机构的区别。有一种观点认为，足球管理中心是有关足球管理的立法机关，足协只是执行机关，立法机关不管比赛和处罚，而执行机关不管制定有关规则。我们以为，这只是机关的内部分工，就对管理对象和社会公众而言，人们更愿意将它们作为一个行政主体看待。中国足协和足球管理中心共同行使行政管理的职能。 中国足协是否具有独立的行政主体地位则是挑战的另一方面。支持这种观点的理由是从中国足协与国际足联的关系切入的。这种观点认为，足球这个行业有许多东西是和国际接轨的，比如说，奥林匹克委员会、国际足联，是不受国家司法机关管辖的，在很多方面它有自己的行规和标准，有自己的立法机构，有自己的处罚办法。设立中国足协的目的之一就是与国际接轨，以协会的名义进行的活动必须跟国际的协会所有的规定一致，如果不一致你就出局。我们以为，中国足协的主要负责人是国家委派的，属于国家官员，不是企业老板；中国足协的功能是组织足球比赛，监督和制裁违反中国足协章程和规则的球员、裁判员和足球企业，以维护正常的足球市场秩序；中国足协的性质是一个享有公共权力的体育社团法人。所以，在中国目前的社会结构下，中国足协的独立行政主体地位是不能否定的。 如果我们承认中国足协是独立的行政主体，那么它和球员、裁判员、俱乐部的关系就是管理者与被管理者，行政主体与行政相对人之间的关系，足协所做的决定、决议就是一种行政行为。同理，对于这样的行政行为，球员、裁判和企业等行政相对人就享有申诉、答辩、听证等行政复议的权利。如果行政相对人对足协的复议结果不服，自然可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院也应当对此纠纷进行裁判。 随着社会的发展，传统社会的以私人关系为主的市民社会和以国家关系为主的政治国家领域，越来越因大量的社团法人加入而日益复杂、日益多元化，面对公权和私权的结合部——社会组织权力的壮大，对人们生活产生的全方位的影响，中国学界应加强对这一领域的研究，立法家也应加强对这一领域的立法，以期达到法律的有序调整。 受理此案 有三大理由 王海英中国法学会研究部 我认为，法院有充分的事实和法律根据，受理长春亚泰诉中国足协的行政诉讼案。主要理由有三： 一、中国足协是合格的行政诉讼被告主体。根据《行政诉讼法》的规定，可以成为行政诉讼被告主体的，一是国家行政机关，二是法律、法规授权的组织。中国足协虽然不是国家行政机关，但它属于法律、法规授权的组织。《体育法》第31条第3款规定：“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。”因而，作为全国足球单项体育协会的中国足协，就成为由体育法授权、具有管理全国足球竞赛行政职权的组织，并非是一个自律性的民间团体，它完全具备法定的行政诉讼被告的主体条件。 二、中国足协所作的“14号处理决定”属于具体行政行为。按照《行政诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织只有对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织或个人，在行使行政管理权活动中所做出的具体行政行为不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。要认定本案中中国足协所做的“14号处理决定”，是否为具体行政行为，需要弄清两个问题，一是中国足协与长春亚泰是何种关系，二是该处理决定的内容性质是什么。 按照《行政诉讼法》的规定，行政机关对其内部工作人员的有关处理决定，不属于行政诉讼法意义上的具体行政行为，若对此不服，亦不能提起行政诉讼。中国足协与各俱乐部及其球员、教练员包括长春亚泰之间，不是隶属关系，不是内部上下级关系，而是一种外部的管理与被管理的关系。因此，从所处理的对象看，中国足协所做的处理决定，不是被排除在行政诉讼受案范围之外的“对内部工作人员的处理”。 再从内容性质来看，中国足协所做的处理决定，不是依据自律性竞赛规则，就足球比赛中的有关技术性问题所做出的裁断，而是依据法律授权，在实施行政管理权活动中所做出的涉及相对人人身权和财产权的处理决定，其内容已超出行业自律管理的范畴，应当属于《行政诉讼法》第11条所规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。 三、中国足协章程不能排除司法审查。反对法院受理本案的理由之一，是中国足协章程和国际足联章程都规定，足协与会员俱乐部及其成员之间发生纠纷不得提交法院处理。其实这个理由不成立。首先，国际足联章程并没有排除司法审查的规定。该章程中的有关规定是，如果一国的法律允许的话，俱乐部成员与足协所生纠纷，在首先经过足协内部所有处理程序后仍然未得解决，可以到法院诉讼。 我国现行法律并无不允许司法介入的规定。其次，中国足协章程关于纠纷不经司法解决的规定，应当仅指足球竞赛中的专业性的纠纷，而不应当包括足协在行使管理职权活动中与被管理者所发生的纠纷。否则，就与我国《行政诉讼法》的规定相悖。法理常识告诉我们，国家法律的效力大于足协章程的效力，违反法律规定的足协章程无效。 综上，中国足协具备行政诉讼被告的主体条件，其做出的“14号处理决定”，属于《行政诉讼法》中规定的具体行政行为。足协章程不能成为排除司法审查的根据。长春亚泰的起诉，符合《行政诉讼法》规定的受理条件，法院应受理本案。 权利救济真空 需要填补 马怀德中国政法大学教授博士生导师 长春亚泰足球俱乐部诉中国足球协会一案，一审法院作出了不予受理的裁定，很多人觉得有些遗憾。尽管我们不能排除二审法院推翻原裁定重新受理此案的可能，但总觉得存在很大的阻力。无论该案的结果如何，我认为有些道理还应该说清楚，否则诸如此类的案件还很多，原告能不能起诉，法院该不该受理的问题仍然会大量出现。 这起案件之所以引起人们关注，最主要的原因是足协成了行政诉讼的被告，很少受到质疑的足协处罚行为，竟要受到法院的审查，足协自身有不适应的问题。当然也存在一些理论上的争议。在有些人看来，法院如果受理此类案件就是干涉社团自治，用司法方式评判足球技术。我看这种担心是大可不必的。 首先，法院介入社团与其成员之间的纠纷是必要的。因为长久以来，一方面我们将足协定位于社会团体、行业自律组织，而不是行政机关。既然不是行政机关，其行为自然不属于行政行为，由此引发的争议也就不可能是行政争议，法院受理这样的案件也就没有充足的道理。 另外一方面，对于足协等社会团体与其成员之间的关系也很少给予法律上的关注，足球俱乐部等成员受到足协等社会团体不公正待遇后如何救济也没有明确的法律规定。 于是，很多类似的争议发生后，当事人只能在行政系统内部申诉，始终进不了法院的大门，久而久之，形成了对此类权利的司法救济真空。这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了社会团体成员的一项基本权利即诉权。 尤其需要指出的是，在现代法治国家，不允许存在不受法律监督的权力，不仅行政机关应当接受司法监督，其他社会团体和事业单位也概莫能外。特别是近年来，随着体育事业的不断发展，发生于足协与俱乐部之间的纠纷也逐年增多，如何迅速有效地解决此类争议成为摆在我们面前的重要任务。 如果法院能够受理并审理此案，那就等于为足球俱乐部等社团成员开启了司法救济的大门，填补了这一领域权利救济的真空。 其次，司法介入并不会影响社团自治，更不会出现由司法机关进行技术评价的问题，因为司法的介入是有限的。考虑到足协的许多活动，诸如现场裁判、球员的品行评价均为高度人性化的活动，司法机关不可能代行，因此，我们不能要求法院介入足协的所有领域。 虽然我们不能指望法院代行行业自律组织的职责，也不能指望法院充当足球场上的裁判，但我们应当允许法院根据事实和法律去判断足协某些重大行为的合法性，应当允许法院在权利人受到侵害时为他敞开救济大门。存在这样一条最后的司法救济途径，无论它是否真的比足协或主管部门更公正，我们都会感到安全。 最后，我们还应认识，司法救济是最终的救济，最后的保障。发生争议后，当事人应当尽可能穷尽足协和体育行政管理机关内部的救济途径，而不宜直接诉至法院。这既是对社会团体和行业自律组织或行政部门的尊重，也是降低成本提高效率的方式之一。为此，必须尽快建立起完善的足协内部和行政机关内部监督与救济机制，健全内部救济程序，争取使绝大多数纠纷消化在足协和体育行政系统内部。 司法介入 正是时候 刘桂明《中国律师》杂志社总编 今年冬天的气候忽冷忽热，正如眼下中国足坛的扫黑行动，一会儿要“矫枉过正”，一会儿又要“内部处理”。更怪的是，当人大代表、球迷和法学专家建议司法介入的呼声一浪高过一浪之时，司法机关却千呼万唤久不出，一句话“不介入”。 现在有了理论支持。1月20日，北京召开了“行业协会管理权之司法审查研讨会”，由头就是长春亚泰足球俱乐部不服中国足协“14号处理决定”。中国法学会行政法学研究会、全国律协行政法专业委员会、中国政法大学诉讼研究中心主办了此次研讨会。10多位行政法学专家参加。 专家们认为，中国足协的性质不仅是社团法人，还是法律授权的具有行政管理职能的组织，其实施的管理行为具有行政行为的性质，中国足协具有行政诉讼被告的主体资格，亚泰足球俱乐部及其教练员和球员对中国足协的“14号处理决定”不服，有权提起行政诉讼，该起诉属于行政诉讼受案范围；长春亚泰与中国足协之间的纠纷，是不平等之间的纠纷，不能通过调解或仲裁的方法解决。 由此可见，司法介入的法律障碍已经扫除。不料，司法依旧坚持“不介入”。1月23日，北京市二中院对1月7日长春亚泰的起诉作出答复，明确作出了不予受理的裁定，认为不符合我国《行政诉讼法》规定的受理条件。为此，长春亚泰及其代理律师周卫平只有选择上诉，以寻求公正的答复，从而早日“司法介入”。 我们看到了8年足球职业化的改革成果，也看到了充斥绿茵场的“假A”、“假B”，又看到了今日人人喊打个个喊追的“黑哨”乃至“告你中国足协”。 广州吉利状告中国足协的民事诉讼，广州市天河区人民法院受理了，但中国足协提出异议说，司法裁判权不能介入体育竞赛纠纷；长春亚泰状告中国足协的行政诉讼，北京市二中院却没有受理。稍有法律常识的人都知道，其中肯定照例进行了“案件内部请示”的非法律却是内部规定的程序，也有理由怀疑有人私下做了工作。 “司法不介入”要么就是不便介入，要么就是不愿介入，当然，也有可能是不敢介入。没有法律难题，却有政策难题。这个难题不仅难住了法官，也难住了法学专家和平民百姓。难道在依法治国的今天，还真有法律管不着或不敢管的怪事吗？ 其实司法介入，眼下正是时候。该举报的已经举报了，该状告的也已经状告了，该提出议案呼吁的也提出了。对中国国情略有基本常识的人都心知肚明，中国足协不是类似中国书法协会、中国钓鱼协会等这样自发组织自律管理的协会。它是有干部编制、有级别待遇、有工龄工资、有基础工资、有行政管理职能、有行政处罚权力的行政性协会。但迄今为止，中国足协没有召开过一次代表大会，所有章程均由中国足协一手包办。 法律的漏洞可能会让一些黑哨留下逃命的洞口，因为“非公职人员受贿应如何处理”的争论还言犹在耳；但法律的公正和公平都不应该对目前中国足坛发生的一切视而不见乃至熟视无睹。不要担心“司法介入”会对刚刚踏进世界杯的中国足球带来什么不利影响，也不要担心广大球迷会因此丧失对足球的信仰而远离球场。当年法国处罚了一个马赛俱乐部，过几年不照样拿世界冠军。因为，球迷会因此对足球更加热爱，人民会因此对法律更加信仰。 我们有理由有信心期待“司法介入”，期待“司法介入”给中国足球带来雨后的彩虹，给中国百姓带来更实际更神圣的法律信仰。 特别权力范围 正逐步缩小 吴章法律监督工作者 长春亚泰足球俱乐部因不服中国足协处罚裁决，向法院提起行政诉讼。法院以起诉不符合法律规定为由裁定不予受理。亚泰的起诉究竟哪一点不符合法律规定的起诉条件？ 根据法律规定，行政诉讼是解决行政机关以及法律、法规授权组织在行使职权过程中形成的行政争议的诉讼制度。中国足协不是行政机关，而是非行政机关组织，它行使的处罚权也不是法律、法规赋予的。由此看来，中国足协与亚泰俱乐部之间的争议不属于严格意义上的行政争议。 同时，中国足协依据有关章程对各俱乐部进行监管，并制裁其违规行为，足协与俱乐部的关系不是平等主体之间的关系。可以说，这种关系具备特别权力关系的一般特征。这也决定了足协与俱乐部之间的争议不可能适用民法规范予以解决。 按照法治原则的要求，以及我国加入WTO时对国际社会的承诺，所有争议应尽可能通过司法途径解决。从世界法治发达国家的发展历史来看，特别权力关系的范围正在逐步缩小，将这类争议纳入司法审查范围是大势所趋。因此，法院不受理长春亚泰俱乐部及其教练员、球员的起诉也许并不直接违反法律，但绝对不符合法治精神。当然，考虑到足协的权力来源的特殊性以及其他相关因素，法院在受理案件后，可以采用更加实际可行的审查标准。 (北京青年报) | 
