彩票条例细则需跨十道坎 制定细则不能先入为主

　　在本报5月15日刊登《〈彩票管理条例〉任重道远》一文后，彩票业内人士程阳的精彩解读令读者对《彩票管理条例》的法律地位、效力，以及对彩票行业的作用意义有了更深的理解。同时，他提到部分条文尚有模糊之处，甚至许多行业人士也并未理解透彻，认为“以前怎么办还是怎么办”，对此程阳认为，必须从法律角度出发，以前的有些办法现在可能不能继续维持。

　　实施细则需要跨过多少坎儿，请看今天的程阳专访。

　　制定细则不能先入为主

　　马妍：程阳您好。之前我们对将于2009年7月1日起施行《彩票管理条例》（以下简称《条例》）进行了解读，无论从法律精神，还是从专业视角，条例的许多条款都需要进行细化。按照我国法律体系，国务院条例的细化，可能就需要国务院有关部门制定《彩票管理条例实施细则》。

　　你认为实施细则制定要遵从那些原则？主要关注那些要点？

　　程阳：我认为，制定实施细则首先是要避免先入为主的不当思维。许多业内人士总认为条例“说的还是那些事儿，以前怎么办还是怎么办就行了”，这就缺少了法律的精神。

　　条例的法律效力高于任何之前的国务院部门规章或地方规章，从这个角度来说，以前怎么办的事儿，现在很可能就不能那么办了！《彩票管理条例实施细则》，就必须跨过这些坎儿！例如打击非法彩票等问题。

　　法律五道坎儿

　　打击非法彩票的责任归属、彩票机构对外商务活动依照何种法律、兑奖期限60日问题、未成年人以何为界、彩票销售款的定性问题

　　马妍：条例第五条明确，公安部门和工商部门“依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序”，这和以前有什么不同吗？条例细则，究竟要跨过哪几道坎儿？

　　程阳：《条例》细则要跨过的坎儿分为两类：法律上的、彩票专业上的。先说说法律上的五道坎儿。

　　第一道坎儿，就是打击非法彩票的责任归属。

　　之前，国务院各部委对于打击赌博犯罪和非法彩票问题，联合下发过一系列文件，还有些具体的做法，财政、民政、体育部门也有参与。但现在条例明确了这是公安和工商部门分内的事儿，并未对财政、民政、体育部门提出要求，充分体现了各司其责的基本法律精神。

　　其实，这是显而易见的，打击盗车你总不能叫汽车制造厂或被盗车主出“打击盗车专项经费”。至于市场影响是另一个问题，你总不能说可乐对果汁饮料市场份额有影响，就说“可乐”就是“果汁”！

　　顺带说说另一个问题，就是实施细则作为“部门规章”应尊重法律，彩票市场是市场就应尊重市场，不应出现“麦当劳不得拒绝经营肯德基”，“丰田汽车专营店不得拒绝经营大众汽车”之类的东西。

　　第二道坎儿，就是彩票机构对外商务活动的依照法律问题。

　　建议条例第十三条，细化为“适合政府采购法的，按政府采购法执行；不适合政府采购法的，按招标投标法执行；其它的按合同法执行。”

　　其法律依据为：政府采购法适用于“财政性资金”、在省级“政府采购目录”列表中的设备或服务，例如彩票机构的汽车、办公用品等；招标投标法适用性更广一些，例如彩票机构投注机、彩票纸等，法律赋予了有编制招标文件、组织评标的法人“可以自行办理招标事宜，任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜”的权力；一些临时性的服务、项目，或者由于技术性质、市场情况，达不到招标投标法要求的三家以上投标人的，可以按合同法直接签订合同或协议执行，例如彩票系统通信运营商的合作。

　　第三道坎儿，是兑奖期限“60个自然日”的问题。

　　建议第二十五条，细化为“按照民法通则第一百五十四条，兑奖期间的最后一天是星期日或者其他法定休假日的，以休假日的次日为期间的最后一天”。细则还要注意的是，由于彩票业务需要，例如多期投注，可能还会有“退投注款期限”的问题，因此细则措辞更需谨慎。

　　第四道坎儿，是未成年人问题。

　　我国法律体系各种法律对不同年龄的未成年人，所采取的法律措施不一样，建议细则明确“不满18周岁未成年人”。

　　年龄界定还不能自相矛盾，例如兑奖的时候，刚满18周岁而彩票是一个多月前买的，如何处理？如果是其本人买的，或是代别人兑奖具体该如何执行？还有年龄甄别问题，其实香港马会“凡未满十八岁或身穿校服者均不准进入马会投注地点，本会有权要求进入此处人士出示证件，以证实其年龄”，十分人性化、可操作性也强，可以借鉴。

　　关于什么机构或个人有权要求查看居民身份证件问题，国务院有关部门制定的细则可以明确，否则今后执行起来纠纷就不可避免。

　　第五道坎儿，是彩票销售款的定性问题。

　　这一条没有具体市场实践的业内人士往往容易忽视，其实近年来，彩票销售款纠纷不胜枚举，彩票销售人员“占用、拿走”彩票销售款的情况时有发生。而公安部门在处理此类案件时，最重要的就是要看彩票销售款的性质，是公款还是投注站站主的钱，这关系到属于民事纠纷还是刑事责任的问题。建议细则有“彩票销售款是公款”之类的明确。

　　虽然条例和细则不是法律，不能界定犯罪，但是完善的条款，可以为法律的执行提供定性的依据。这道坎儿，很重要！

　　彩票五道坎儿

　　彩票管理体制和权限问题、彩票加奖和市场不当竞争问题、彩票术语规范问题、彩票是否记名和挂失问题、弃奖奖金纳入公益金问题

　　马妍：前面这五道坎儿，都是法律上的坎儿。在彩票业务上，又要跨过哪几道坎儿？

　　程阳：彩票业务上应该细化的更多，相信彩票监管和管理机构、彩票业内人士会进行全面研讨。篇幅所限，我们不妨也谈谈五道业务上的坎儿，权当抛砖引玉、供业内参考。

　　第六道坎儿，是彩票管理体制与管理权限问题。

　　结合条例对彩票管理体制的界定，有几个层次的问题。第一是市场监管和市场管理问题，其实就是“裁判员”与“运动员”关系问题。市场监管部门既然是“裁判员”，就不能参与具体市场管理，这需要在细则中充分体现。

　　需要再次明确的是，《彩票管理条例》的法律效力大于所有以往、现行和今后的彩票相关部委或地方政府规章、文件。

　　条例第六条明确，“省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票销售机构、体育彩票销售机构（以下简称彩票销售机构），分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作。”

　　也就是说，原来地方政府文件之类的“规章”，在条例这样的上位法“行政法规”面前就要“让路”。

　　同样，条例第十二条规定，赋予国务院财政部门可以紧急叫停某种彩票的销售权力，并没有赋予各地方政府这样的权力，依此一些地方政府就不能像从前那样，直接干预彩票市场的运行。

　　第七道坎儿，是彩票加奖和市场不当竞争问题。

　　在业内一些人看来，似乎“加奖”就是“市场竞争”的同义词，这样的看法既偏离彩票政策、也不符合彩票市场实际，更违背基本的彩票理论，是十分偏颇的。

　　首先，为了抵御彩票市场风险、维护国家利益，采取一定份额的奖金预留政策是必须的，当资金累计到一定程度抵御风险系数过大时，以“加奖”的方式返还投注者，是基本的道义；其次，彩票市场和任何其它市场一样，有其自身的市场规律，一个四平八稳的65%的返奖率、无预留方案，与一个55%的返奖率、其中5%预留方案相比，一定是后者更加活跃，从某种角度来说与其增加返奖率、不如增加预留，这是中国彩票市场多年实践所明示的；其三，彩票理论服务于市场问题，当前市场上的一些小盘彩票游戏，为了减少预留，把奖金级别设计成类似19元、24元等十分不人性化的数额，根本不体恤销售人员找零的大烦恼。其实解决这个隐痛的方法很简单——5元、10元整额设奖，多余部分进入调节基金以加奖的方式返还市场。此类皆大欢喜，利国利民的事情，应该提倡！说起不当竞争，细则倒是要明确“不得跨省级行政区域销售问题”。

　　第八道坎儿，是彩票术语规范问题。

　　中国彩票这么多年了，连一套规范语言都没有，建议这次细则能做个表率，对一些基本的“提法”进行规范。特别是条例第七条起，反复提到的“彩票票种”问题，其实其他国家、地区有许多现成规范可以借鉴。

　　全球彩票行业一般的表述依次为：“彩票票种”指彩票类型，乐透型、数字型、刮开型、视频等；“游戏”是某种彩票类型下，具体的游戏组合方式，例如“双色球”、“超级大乐透”都是乐透彩票游戏；“玩法”是某种彩票游戏中的游戏方法，例如“排列三”游戏里面的“直选”、“组选”玩法；“投注方式”是某种游戏玩法下的购买方式，例如“单式、复式、胆拖”等。

　　还要明确“销售方式”或“销售渠道”，是投注站销售，还是电话销售，互联网销售等。所有这些，业务性很强、市场影响很大，但是多年来，从彩票机构到媒体，表述都凌乱不堪，实在需要细化。

　　第九道坎儿，是彩票是否记名和挂失问题。

　　以专业的视角，世界各地“彩票不记名、不挂失”是常态，欧美多国彩票规则中，都有类似声明，“彩票机构只对彩票持有人负责、彩票本身是彩票所有权的最直接证据，持有人无需出具其它证据”。

　　事实上条例第四条要求的“公平、公开、公正”，很大程度上“不记名”是重要象征，如果每注彩票上有了个人的信息，公平性将大打折扣。

　　另外，条例多次提及的“中奖者个人信息”的保密问题，也涉及公众知情权和中奖者隐私权的权利平衡问题，细则应确定具体什么信息公众有知情权。

　　第十道坎儿，是条例第三十一条“未兑奖的奖金，纳入彩票公益金”问题。

　　如此，今后类似“返奖奖金不低于50%”之类的说法，就要不能提了，或者要改成“理论返奖奖金不低于50%”之类的提法。

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