彩票公益金流向全接触 如何使用仅由国务院确定

　　●有人能说清楚公益金的来龙，却没人说得清楚公益金的去脉，其中发行机构和监管部门也很难说清楚。

　　●公益性的收益，应该用于公益领域，不能与财政资金相混合，不能作为国家的财政收入。但彩票公益金实际执行中与财政收入还是混淆不清的。

　　●我国真正意义上独立的彩票监管体系至今没有完全建立起来，现行体制存在严重的监管不力。

　　走出彩票公益金流向迷宫

　　■ 本报记者 常 鹏

　　“中华彩票”记者近日了解，在《彩票管理草案》中规定：彩票发行机构、彩票销售机构应当将彩票销售财务情况定期向社会公布,接受社会公众的监督。在公益金的分配上，《管理条例草案》中规定：由国务院财政部门会同国务院民政、体育行政等有关部门提出方案，报国务院批准后执行。但发行经费和公益金的使用单位以及管理，要接受有关部门和社会公众的监督。《草案》中还规定，各级财政部门要定期向各级政府提交上一年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。“尽管这尚是一个并不太明确的责任规定，但起码说明了政府对于公示制度有了一定的认识和重视。”法律界人士张树国说道。

　　公益金走向

　　发行彩票是为集中社会众多的闲散财力以用于支持国家的社会公益事业。但由于20多年来，彩票行业一直没有法律法规，因此，对于公益金的使用方向、管理制度、公布和调控等诸多细节的问题也都没有法律制度上的约束。致使有人能说清楚公益金的来龙却没人说得清楚公益金的去脉，其中发行机构和监管部门也很难说清楚。

　　事实上电脑票上市伊始（2001年），国务院下发了关于进一步规范彩票管理的35号文件，确定了财政部、民政部和国家体育总局在彩票管理和发行方面的职责范围，并调整了彩票资金的结构：返奖比率为50%，发行经费从不得高于20%下调为15%，公益金比例由不得高于30%提高到35%——这项内容延续至今。

　　“公益金的使用比例在以往也都有着较为明确的规定，但是具体的使用方向却并不是大家都知道的。”一位业内机构人士告诉记者。

　　其实在2005年，为促进社会公益事业统筹协调发展，有利于形成彩票公益金与彩票市场良性互动的发展机制，有关部门就已经经过国务院的批准，对彩票公益金分配政策作了如下的调整：一、彩票公益金在中央与地方之间，按50:50的比例分配。二、中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例分配。三、地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门及民政、体育部门研究确定分配原则。

　　“这些比例彩票行业内部的人会有所了解，但对于社会中的绝大多数人而言，则都是无从知晓的。彩票公益金的使用方向应该在条例或是其他的有关渠道中向社会公众公示，让大家对其使用方向有所了解，这样也才能引起全社会来共同进行监督。”该人士说道。

　　据有关资料显示，在2000年财政部与中国人民银行之间的主管职能发生了转变之后，各级财政部门便成为了我国各级彩票市场的监管机构。在2002年，彩票公益金的适用范围便已得到了进一步的扩大，除了用于已有的民政福利、公共体育、青少年学生校外活动场所建设及维护、补充社会保障基金领域外，还设立了北京奥运会专项公益金政策和救助红十字会人道主义救助事业的资金项目。“对于这些项目公益金的使用，都是由国务院进行批准确定的，我们并没有确定权。”财政部的一位工作人员告诉记者。

　　监管部门应责任到位

　　有专家提醒，财政部作为彩票的监督机构，应该加强对于公益金的管理，对于公益金的使用方向和原因也都应向社会有所交代。“毕竟财政部是一个监管部门，需要加强自己的监管责任。”

　　业内专家程阳告诉记者，在2006年之前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，有近10个部委参与公益金收入的分配，其中民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50%，其他的一半由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008年奥运会等八大领域分配，甚至教育、建设、西部开发等部委也提出要参与彩票收入的分配。2006年确定了新的公益金分配格局，中央与地方平分彩票公益金。公益金主要用于民政和体育以及专项公益事业，但是具体的使用情况并不明确。

　　“彩票收益流向需特别的注意，它是公益性的收益，应该用于公益领域，不能与财政资金相混合，不能作为国家的财政收入。规定彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，但由于还是由财政部组织分配，实际执行中与财政收入还是混淆不清的。”程阳说道。

　　据了解，在美国，彩票的收入在除去固定的发行经费之后，剩余资金都是要用于社会福利事业的。而且国外有着清晰的公益金公布制度，因此，在公益金的使用方向上是很明确的。

　　我国彩票业自1987年开启，20多年来销量不断上升，但在体制上却无多大改观。按照国务院2001年发布的《关于进一步规范彩票管理的通知》规定，由财政部的一个处负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策；会同民政部和国家体育总局研究制定彩票资金使用的政策，监督彩票资金的解缴、分配和使用。但20几年来并未向社会公示一笔清楚完整的彩票帐目。

　　行业制度利于

　　透明公益金

　　从我国彩票监管立法的构架来看，并不是彩票发行审批权之外的监管权都给了财政部，彩票监管的具体制度、具体事务，仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。

　　“这说明，我国真正意义上独立的彩票监管体系至今没有完全建立起来，现行体制存在严重的监管不力。”曾在2006年共同完成了浙江大学人文社会科学重大研究项目——“彩票业的政府管制及其立法研究”的浙江省社会科学院法学所研究人员唐明良告诉“中华彩票”记者。

　　程阳还说，发行彩票集资可以说是现代彩票的共同目的。各国、各地区的集资目的多种多样，社会福利、公共卫生、教育、体育、文化是主要目标。以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金，协调社会的矛盾和关系，使彩票具有了一种特殊的地位和价值，世界上五大洲100多个国家和地区发行彩票便是明证。因此，彩票制度的制定便有着显而易见的社会意义。

　　“彩票之所以在全世界有如此旺盛的生命力，主要是能缓解各国政府财政压力，造福社会公益事业。此外，凡是彩票开展好的国家，无一例外的是制度完善、管理科学。彩票发行不能分“政”，不允许“政出多门”。如果允许不同彩票竞争，只能驱使经营者竞相提高返奖率，增加销售成本，其结果必然是降低集资率。因此，各国对彩票的管理都走过一个从分散逐步走向统一的过程。”

　　而关于世界未来彩票发展的趋势如何，各国彩票和经济专家都做过不少预测。他们认为，对于起步尚晚的彩票组织来说是完善制度和立法，扩大品种和规模；对发达的彩票国家来讲则是挖掘潜力，由一国彩票到多国彩票，由手工彩票到计算机联网彩票，由现金彩票到信用卡彩票，由出门购买到居家购买等等。“但彩票不论如何发展，都应以信誉为本。建立在信誉之上的彩票才能有生命力，才能起到源于社会、用于社会的作用。”业内专家说。

　　链接>>>

　　1、公益金分为几部分？

　　2001年，国务院下发了关于进一步规范彩票管理的35号文件，确定了财政部、民政部和国家体育总局在彩票管理和发行方面的职责范围，并调整公益金比例由不得高于30%提高到35%。在我国，公益金主要分为两个部分：中央留成公益金和地方留成公益金。

　　2、什么部门“掌管”公益金？

　　财政部为公益金的“掌管者”，主要负责公益金的筹集、分配和管理。因此公益金的投放工作也是由各级财政部门来执行。

　　记者采访中了解到，财政部只是负责公益金的发放。公益金具体分为几个大部分——比如社保资金的公益金使用比例，教育、医疗等各专项资金的公益金使用比例，则都是需要由国务院讨论决定的，在确定了各个项目的使用比例之后，财政部便会按照程序执行相关的手续。

　　3、公益金使用是否有相关法律法规规定？如果有，是什么？如果没有，那目前借助什么标准？

　　我国彩票公益金的使用途径由过去主要用于福利和体育事业，转向为更多地用于社会保障基金。2002年，这一比重为27.4%，而到了2008年，则达到了50%以上。而据有关资料显示，在2002年，彩票公益金的适用范围已得到了进一步的扩大。除了用于已有的民政福利、公共体育、青少年学生校外活动场所建设及维护、补充社会保障基金领域外，还设立了北京奥运会专项公益金政策和救助红十字会人道主义救助事业的资金项目。但在我国，目前尚未有关于彩票行业的统一的法律法规，公益金的主要使用方向和比例是由国务院来商讨确定，财政部具体执行。但在执行中，财政部也会和各个彩票发行机构进行协调，以保证资金利用能够发挥最大最优的作用。

　　4、目前的公示制度

　　2008年，财政部下发了一个办法，要求每年的8月份以前，财政部要向社会公众公布上一年中央留成公益金的使用情况。而由于各地的公益金使用情况不一样，使用项目和资金数也都有所不同，因此对外公布的时间也都不一样。

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