NGO服务使彩票公益金充分利用 运行机制需完善

　　2009年7月，经财政部批准，5000万元中央专项彩票公益金向“小天使基金”注资，专项用于白血病患儿的医疗救治。同年12月，中国法律援助基金会同样获得5000万元中央专项彩票公益金。至此，包括中国红十字会总会、中国残疾人联合会和中国教育发展基金会在内，全国共有5家NGO申请到了中央专项彩票公益金。

　　近年来，随着我国彩票销量迅速增长，所筹集到的彩票公益金总额也在不断攀升，其中的中央专项彩票公益金为NGO提供了强大的资金助力。反之，这些NGO也充分发挥“避免政府大包大揽，以资本最优化为目的，提供社会组织在特定领域的专业化服务”等优势，从而使彩票公益金的效用得到充分利用。然而，在对国内多家NGO进行采访的过程中《公益时报》记者发现，这些现已得到彩票公益金支持的NGO，无论项目执行能力、对彩票公益金的负荷能力，还是本应接受的监管及制度约束，都存在诸多亟待解决的问题。

　　彩票公益金

　　购买NGO服务使更多人获助

　　今年11月22日，深圳慈善会向媒体公布捐款账号，称因“‘劳务工关爱基金’账户资金已捉襟见肘”，呼吁市民和企业捐款。对此，深圳市慈善会秘书长房涛给出的解释为：“劳务工关爱基金”的主要资金来源是福彩公益金，但2011年的部分至今尚未到账，加之前来求助的劳务工和资助额度均在增长，故造成了“基金账户资金余额仅够一个月使用”的结果。

　　据了解，该项目开展5年来，已经累计资助了3308人次，发放资助金额累计3553.2512万元。今年截至目前已经累计发放1094.4万元，资助892人次。活动开展以来受到当地各界的广泛关注，起到较好的效果。

　　该项目的资金主要来源于深圳市福利彩票公益金，而公益金的资助款是分年度申请的，且基本上是在年底才拨付到位，需要申请单位提前垫付。今年已经发放的1000多万元中，575万元是2011年度申请到的资金，另外部分是2010年的留余资金。

　　较之于同为该项目资金来源的社会募集资金，彩票公益金所占比重更大，因而成为支撑该项目运行的主要力量。从另一个侧面来说，类似的购买行为也进一步推广了彩票公益金“取之于民，用之于民”的发行理念，进而使得如小天使基金会等NGO加入到申请行列之中。

　　购买的金额

　　依NGO负荷能力而定

　　不可否认，在大笔彩票公益金购买NGO服务的过程中，一些问题的出现直接导致彩票公益金的使用效率降低。

　　成立于2005年的红十字基金会“小天使基金”，在最初的4年时间里，通过社会捐赠募集来的善款尚不足600万元。2009年中央专项彩票公益金的注入，使得红基会每年需负荷的资金骤然突破5000万元。每个受助患儿可获得的1万元资助，也随之增长到3万元至5万元不等。但与此同时，原本以定向捐助为主的工作内容，就此转变为将大宗政府拨款在全国范围内发放。而该基金会负责调配这笔钱的人力、物力却基本维持原有水平，造成项目运作成本增加。

　　“其实这样的现象并非个例，项目执行需要成本，可从彩票公益金中抽取的管理经费却非常有限，这样很容易导致基金会执行力不足。大宗公益金一旦‘超负荷’注入，很容易诱发‘反购买’的出现。”在某NGO从业多年的相关人士分析称，这里所谓的“反购买”，是指由于NGO执行能力的有限，导致彩票公益金等财政拨款“回流”政府。例如，法援基金需要依托地方政府设立的法律援助中心开展具体工作，这样一来，原本购买社会组织服务的彩票公益金再次回到政府账上。

　　“所以，在用彩票公益金购买NGO服务之前，政府有责任对基金会的资金调配能力、项目执行能力进行充分了解，从而准确划定拨款额度、管理费占比等。有申请意愿的基金会也应量力而为，除民间需求外，自身‘负荷’能力的强弱也应作为申请数额多少的重要依据。要规避掉一切有可能导致彩票公益金浪费的行为！”该人士建议道。

　　监管的执行

　　监管应由第三方承担

　　项目执行和资金使用，本应具有严格的监管体制。然而有专家指出，目前国内部分NGO项目执行的过程存在监管缺失，一些彩票公益金支持的NGO概莫能外。

　　对此，清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜认为，如项目论证、设置、运作、总结、反馈过程中的组织程序和阳光运作，部分基金会仍存在很强的随意性。“除监管内容外，由谁来执行监管也非常重要。以审计为例，NGO的项目执行情况由审计公司来完成没有问题，但问题是这样公司应该自行安排还是由政府部门指派？我认为答案是后者，但实际情况却恰恰相反。”

　　“较之于其他购买NGO服务的财政拨款，彩票公益金具有特殊性。它筹集自全国亿万彩民，所以除去切实到位的监管外，及时、详尽的公示也是必不可少的，所以接受媒体和公众的监督同样不可忽视。例如，针对制定项目成立民间监管机构就值得尝试。”对此，上述人士补充道。

　　急需填补的制度空当

　　在接受《公益时报》采访中，邓国胜曾表示，仅仅依靠《基金会管理条例》和《彩票公益金管理办法》是不足以从制度上约束这一领域出现的问题。

　　公益金鼓励NGO竞争

　　“制度缺失可能是许多问题的根源，就拿NGO申请彩票公益金的过程来说，目前连最起码的‘评审办法’和评审机构都没有。”接受记者采访过程中，中国法援基金会一位不愿透漏姓名的从业者曾用一句俗语来形容当前现状。“‘会哭的孩子有奶吃’，NGO自己立项，然后向政府要钱。最终接受拨款的NGO并不一定是最能胜任该项目的。”

　　对此，多位受访者向本报记者提及“香港公益金”在同领域内的运作模式——通过公开招标的形式购买NGO服务，极具借鉴意义。

　　中国红基会秘书长助理兼项目管理部部长雷淑敏也认为，“香港公益金”这种“由购买者立项，能者为之”的模式有利于促进NGO之间的竞争，从而使得彩票公益金所购买的服务更加“优质”。

　　明确问责“依据”

　　一旦出现问题，对NGO项目执行情况的问责却不甚明朗。

　　“事发后，究竟该依据2008年1月11日实施的《彩票公益金管理办法》还是《基金会管理办法》要视具体问题而定。但目前，仅由上述两部‘管理办法’搭建的法律构架俨然是存在空当的。我们之前所提及的申请、监管、审计等课题都是真实写照。”邓国胜说道，“监管也好，立法也好，终归是为了提供NGO服务质量。只有这样，才能尽可能地将彩票公益金的效用最大化。”

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